当前农村流动人口计划生育工作浅析

闽清县计生协会 刘建新

以人为本是科学发展观的本质和核心。人口与计划生育是我国的一项基本国策，关系到经济的发展，社会的稳定，人与自然的和谐。闽清县认真落实中央的决策和部署，紧紧抓住当前工作中存在的突出矛盾，转变工作作风，改进工作方式，认真践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念。树立和落实科学发展观，把促进人的全面发展作为人口与计划生育工作的出发点和落脚点，人口和计划生育工作取得明显成效。但随着形势的发展，计划生育工作也遇到了一些难题。笔者结合自己多年的农村工作经验，针对当前农村流动人口计划生育工作存在的一些普遍性问题，就如何抓好农村流动人口计划生育工作作了深入思考，试阐述如下：

一、农村计划生育工作存在的困难和问题

1、流动人口仍是计划生育工作的难点。表现为三个方面：一是未婚育龄青年管理难。近年来，随着经济的发展，我县山区大量富余劳动力外出务工经商，一部分人员外出时没有办理婚育证明，在流入地无固定的住所造成跟踪管理难。特别其中未婚育龄青年占相当大的比例，未婚育龄青年在外出务工经商过程中，极有可能就在外面组建了家庭，等到他们回来时往往已经有一两个小孩了，在这个过程中，其户口所地在政府工作人员由于无法知道其具体地址和情况，无法进行有效地管理，从而容易造成计划外生育。二是育龄妇女外出管理难。当前有些育龄妇女举家外出，有些育龄妇女为了达到超生的目标有意隐瞒外出居住地，有些育龄妇女居无定所，行踪飘忽不定，有的则从外地弄回一张假证明应付了事，从而造成了计划外生育。三是全国还未真正形成”一盘棋”的管理格局，部分欠发达地区，网络管理还未全面建成并投入使用，流入地对外地流入育妇只登记不管理，知道已政策外怀孕，也没有采取有效的补救措施，没有真正做到同管理、同服务，造成政策外生育的防空洞。

2、相当数量的外地妇女婚嫁到我县，造成了计划外生育。目前一部分外地女青年嫁到我县山区乡镇，则该未婚青年一般具备四个特征：一是家住经济不发达的山区，二是该育龄青年年龄比较大，三是家境条件相对贫困，四是该青年长期外出。这些外地女青年嫁到我县山区，其父母往往不同意，因而无法取得女方婚姻介绍证明、户籍证明等材料，自然也就不能领取结婚证和准生证，特别生育一女的无法进行二孩审批。如此，不管男女双方是否已到法定婚育年龄，一旦生育就是计划外，而且在造成计划外生育后，还存在着取证难，征收社会抚养费难的问题。

3、外出落实计划生育成本高。随着改革开放的深入和经济的迅速发展，流动人口外出地域越来越多广，大量流动人口的外出，增加了计划生育工作的成本，如组织力量外出调查执行计划生育，行政成本太高，汽车费、旅馆费、配合工作人员的招待费等，对于财政原本就紧张的乡镇来说，确实是一笔沉重的负担；而且不组织力量去抓又不行。往往是花了许多人力、物力、财力，工作效果还不一定理想。

4、计划生育宣传工作缺乏有效的方法和手段。计划生育工作由原来单纯的行政方式转到全面依法行政，造成了一些群众甚至部分干部思想认识上的不到位，错误地认为现在计划生育政策宽了，加上一些报纸的错误宣传误导了群众。一些群众片面地理解计划生育政策，比如说计生的知情选择政策和生育政策制定下放到省，生育政策会放宽等错误的理解造成群众思想上的混乱。对群众的计生宣传工作重点在农村，但计划生育工作的对象及重点在城市。受到几千年封建社会重男轻女思想的影响，很难在短时间内把有些群众的生育观念转变过来，加大农村计划生育的宣传力度势在必行。但我们在工作过程中发现，现在的计划生育重点地域在城市或城乡结合部，90%以上的计划外生育对象都居住在城市或城乡结合部，因此，如何搞好城市及城乡结合部的计划生育工作就成为当前抓好计划生育工作的重点和难点。

5、有关部门协力抓计划生育工作有待于进一步加强。目前，公安部门凭医院的出生证明登记户口，这样就助长了违反计划生育对象的气焰。因为违反计划生育的对象最担心的就是小孩户口的申报落实问题，一旦户口落实了，他就万事大吉了，一些长期外出人员，生育后到公安部门一报户口后又外出了。公安部门以个人隐私问题，不能提供生育者申报户籍时医学证明存根，这样也间接造成了乡（镇）政府对计划外生育对象的取证难、落实节育手术难、征收社会抚养费困难。由于社会抚养费征收强制执行有一定的法律程序，时间跨度长,法律的威慑作用不明显。医疗单位没有及时将在他们那里围产保健和生育的无证生育对象及时告知相关乡（镇）政府等，有的医院还未全面落实实名制接生，造成无法及时采取有效补救措施减少政策外生育，这些都给乡镇计划生育工作带来一定难度。

6、计划生育村级自治仍需时日。目前有的村级组织弱化，村主干怕得罪人到时选举选不上，有的村计生协会等没有很好发挥作用，形同虚设。村干部老好人思想严重，计生管理员工资少每月才二百元，与村主干同等待遇得不到落实，缺乏积极性，村计生管理员工作也仅限于做报表、送送宣传资料等，村干部和计生管理员很少有主动向乡里提供有关违反政策生育的信息。农村群众对计划生育工作参与程度不高，或者说全民参与抓计划生育的氛围还没有形成，有的群众认为只要自己没违反计划生育就行了，一副事不关己、高高挂起的姿态。出现政策外生育后社会抚养费征讲情的多，标准达不到，有的家庭困难无法征收，对政策外生育现象没有威慑作用。而且对违反计划生育的对象缺乏行之有效的手段，比如计划生育工作对象逃避政府工作人员，不和你见面，不和你谈话，不按指印，要么长期外逃，行踪不定等，面对这一切，都缺乏积极的应对措施，从而造成了计划生育工作的被动。

7、流动人口办证难。特别是大部分大中专毕业生户籍寄存在人才中心，而人才中心又没有设置人口计生办公机构，无法对分布在全省各地的这此人员进行有效管理，只负责保存档案。造成了这些人员办理《生育服务证》、《流动人口婚育证》难，国家流动人口管理条例《有关知识千问千答》第16题，把婚嫁女视为异地居住人员属于流动人口，但管理上一般视为现居住地的户籍人口提供有关服务和管理，但条例第七条规定：流动人口中成年育龄妇女离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍地乡镇人民政府或街道办事处负办理《婚育证明》。增加了这些人办证难和办证成本。

二、加强农村计划生育工作的措施与对策
　　 （一）要创新宣传教育机制。
　  宣传教育是人口和计划生育工作的基础性工作。新形势下要使人口和计划生育有声有色，必须在宣传教育上不断创新，充分发挥宣传教育主导性和主动性。具体来说：一是要不断丰富教育内容。要在坚持不懈地抓好人口理论、人口政策法规、国情教育的同时，针对群众的思想和心理特点增加思想道德、心理健康、环境资源等教育内容；围绕婚、孕、产、育、教等各个环节开展综合性宣传教育，引导群众树立正确的婚姻观、生殖保健观和家庭幸福观；提高群众积极参与人口和计划生育的自觉性。二是要把握教育的对象和时机。在教育对象上要进一步区分层次，分类进行教育，使教育更加有针对性。如对有婚育现象应以生殖保健为主，对实行计划生育的一孩、二孩的育龄群众应以法律法规、科技致富技术等教育为主，对年龄较大的育龄群众应以健康养生等医疗保健为主等等。在教育时机上，对外出流动的育龄群众要充分抓住节假日、集体活动等有利时机抓好宣传教育，使薄弱的环节的宣传工作落到实处。三是要改进教育的方法和手段。随着群众文化水平的提高和科学技术的运用，增强宣传教育的吸引力和感染力。特别是利用计算机信息网络和多媒体等先进宣传教育手段，借助网络平台宣传人口计生有关政策法规和生殖保健等知识，指导群众解决遇到的各种问题，增强宣传教育的直观性、生动性和互动性。四是要继续加强计划生育工作宣传力度。做好任何一样工作宣传是先导，浓厚的氛围有利于工作的推进，尤其现在人口与计划生育法的实施和农村部分计划生育家庭奖励扶助和独女贡献奖等优惠政策群众还不是很了解，或者是一知半解、断章取义，因而加强计划生育法规的宣传显得更为迫切，宣传方式要多样化，最好采取一些群众喜闻乐见的形式进行宣传，尽快使广大群众了解掌握有关政策，做到自觉遵守计划生育政策。

（二）要创新管理机制。
　  实施科学有效地管理，是人口和计划生育工作的重点和关键。一是完善领导责任制，人口和计划生育领导小组坚持定期分析形势，查找问题，研究对策，成员部门自觉把计划生育工作纳入业务范畴，密切协同，齐抓共管，形成合力，明确责任目标，保证工作的健康发展方向，计划生育工作落实到基层，落实到人头。注重完善管理考评机制，在实现检查考评工作的标准化、程序化、制度化上下功夫，形成较为完善的人口和计划生育管理评估体系；二是要成立专门的流动人口巡查队。流动人口是计划生育工作的难点，县、乡要分别建立一支计划生育流动人口巡查队，加强对城乡结合部、城市出租房、工地、厂矿、废仓库、废厂房等地的巡查，巡查重点为流动人口。发现问题互通信息，形成巡查队、乡镇政府、计生部门齐共管的局面，尽量减少流动人口违反计划生育的现象。三是加强部门协作，齐抓共管计划生育。违反计划生育政策的对象在申报户口时，乡（镇）政府在其出生证上加盖当地政府计生办公章后，公安部门方予登记，或者公安部门在其申报户口时，通知乡（镇）政府工作人员与计划生育对象先做好谈话记录，再予落实户口。加强对医疗卫生机构特别是私人诊所的检查监查，对未准时通报在其处无证生育的采取惩处措施。特别对私人诊所等非法B超鉴定或非法人流引产的要加大查处力度。严格控制政策外生育和性别比偏高问题。四是加强村级网络建设，加大对村级干部奖罚力度。计生工作急在上头，累在乡里，线断在村里，因此加强村级计生信息网络建设尤其重要，要充分发挥村两委干部、计生组织的作用。加强对村计生联络员的培训，要求其掌握第一手资料，及时向乡里反馈本村育龄妇女的动态信息。对村级主要干部和计生管理员要提高其待遇，同时要制订出更加明确的计划生育工作职责，努力提高计划生育村级自治程度和村级干部工作的积极性。

（三）要创新服务机制。

 搞好人口和计划生育服务，是提高群众生活质量，确保家庭幸福的重要途径。必须不断探索新的服务方式，在创新服务机制上功夫。一是要加强硬件建设，优化服务环境。要从适用和实际出发，大力加强人口和计划生育服务站（室）的建设，搞好服务站（室）的维护、装修、改建，充分发挥好服务站（室）作用，改变设备陈旧，工作不到位的现象，全面优化服务环境，省、市人事编委部门要根据国家人口计生委下发的服务站技术人员编制要求增加人口计生部门的技术人员编制，提高技术服务水平，为人口和计划生育优质服务打下良好的基础。二是要强化服务手段，拓宽服务领域。要在搞好政策服务、知识服务的同时大力加强技术服务，建立起“以优质服务为宗旨，群众需要为主导”的优质服务运行机制。要开展人口计生的临床医疗服务，从科普宣传到生理、心理咨询，从药具使用到医学检查乃至节育手术的家访，把工作做细、做实，真正体现计生工作的“人文关怀”。真正做到“建站到村、活动到点、教育到人、服务到家”。三是要加强队伍建设，提高服务水平。要把造就一支高素质的计生干部队伍作为新时期的人口和计划生育工作重点来抓，把思想品德好、业务技术精、爱岗敬业精神强的干部充实到技术服务岗位，定期培训，提高技术服务水平。要建立竞争激励机制，对工作勤奋、成绩突出、贡献较大的骨干给予表彰、奖励和提拔，激发他们的工作热情，不断提高服务的质量和水平。

要针对流动人口办证难问题，采取切实有效的办法解决群众办证难问题。一、生育证办理问题：目前上级规定流动人口办理《生育服务证》，由流入方经过相关程序给予办理，虽然能解决了办证问题（如户籍寄存在人才中心的人员），但更深层次的问题“管理、申报”没有解决，以及寄存在人才中心无法管理造成办证难，如果谁都是办证后不管将出现严重的重点对象漏管、出生漏报。建议：1、流动人口要分省内和省际间流动，2、流入地人口计生部门在办理《生育服务证》时给予一定时限内的调查核实，这个时限要明确各种情况下的时限，特别在对方无反馈时，应在多少天内给予办理并通报当事人双方户籍地 3、办证方在办理生育服务证的同时要负责向当事人双方户籍地通报， 原则上男方户籍地要负责管理和出生申报，户籍寄存在人才中心的由原户籍地负责纳入管理服务和出生申报。二、关于婚嫁女问题：国家流动人口管理条例《有关知识千问千答》第16题，把婚嫁女视为异地居住人员属于流动人口，但管理上一般视为现居住地的户籍人口提供有关服务和管理，但条例第七条规定：流动人口中成年育龄妇女离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍地乡镇人民政府或街道办事处负办理《婚育证明》。本人认为不大合理，在计生常住管理上，已经把婚嫁女作为常住人口进行登记管理，并办理生育证。但流动人口定位为流动人口，办理婚育证明要回原户籍地办理，例如：闽清女孩出嫁上海、广东，为了办理一张婚育证却要专程回来，一是增加了群众负担，二是给群众办理婚育证增加困难和不便，三、原户籍方对出嫁女的生育情况不熟悉仅凭个人承诺书就给办理，失去办理《流动人口婚育证》的意义，同时作为原户籍地办理后又要纳入管理，通知双查等，而流入方又根据婚育证通报原户籍地，原户籍地根据常住信息又查无此人给予反馈。不通报嫁入方，会造成管理上的混乱。建议将出嫁女视为常住人口由嫁入方进行管理和发放婚育证。

（四）要创新奖励激励机制。

随着市场经济的建立和发展，人口和计划生育的管理也要由行政制约向利益驱动转变，加大落实人口和计划生育工作奖励扶助力度，就群众所关心的问题，子女入学、就医、就业、社会保障、独生子女死亡、伤疾家庭扶助制度、风险求助等方面给予优先优待和奖励，通过利益导向机制引导群众转变观念，激发他们实行计划生育的责任感和荣誉感。

（1）建立计划生育帮扶机制。要继续加大财政投入力度，建立独生子女奖励基金，保证享受农村部分计划生育家庭奖励扶助资金按时、足额到位，积极推动惩罚超生向鼓励少生的转变；金融系统结合“三接合”帮扶活动采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户发展农业生产，提高社会经济地位；坚持以人为本，积极开展“关爱女孩、关爱母亲行动”活动，组织医疗巡回服务队进行防病知识宣传，发放避孕药具，引导广大群众牢固树立科学、文明的婚育观。

（2）完善农村社会的保障体系。计划生育工作的重点是控制人口数量，关键在发展社会保障事业，给予独生子女户、女儿户更优惠的待遇，解除群众实行计划生育后的后顾之忧。当前，政府对独生子女户、女儿户家庭的优惠政策方面显得不够，一是金额小不吸引人，二项目繁多，管理工作量大。如果给独生子女户、女儿户家庭更优惠的待遇，在农村则根据实际情况逐步建立独生子女户和两女户的养老保障制度。将现行的各项奖励制度合并，采取养老保险，即二女户一落实结扎术就为她们落实养老保险，最低年限15年，15年后转入统筹基金，自己愿意继续缴纳的可以继续参保，当她们到达男55周岁，女50周岁开始领取养老金（不低于最低生活保障线），让他们意识到遵守计划生育政策给自己带来的好处，相信会影响到一部分想违反计划生育的群众，使其做一个遵守计划生育政策的人。同时，政府在实施社会救助时对实行计划生育的贫困农户实施每月基本生活保障补助。只有给计划生育对象真正解决了后顾之忧，才能切实转变群众多子多福、生子养老的传统落后观念。